【재결요지】 지구단위계획은 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시켜 해당지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말하는 것으로 그 내용을 설정하는 것은 행정청의 재량행위에 속한다고 할 것인데, 이 사건 대저지구지침상 제1종일반주거지역 완화용도에서는 위와 같은 지구단위계획에 의하여 국토계획법령 및 부산광역시 도시계획 조례에서 허용하는 종교시설의 규모를 2배까지 완화하면서 그로 인해 증가하는 통행량 등을 감안하여 필요한 기반시설을 확보하도록 별도의 접도의무를 부가한 것으로 보이는바, 부가된 접도의무 규정만을 따로 떼어 그 부분만을 두고 그 하자가 중대하고도 명백하여 당연무효라거나 합리적 재량의 범위를 벗어난 부당한 내용이라고 보기는 어렵고(대저지구지침 제8조 전체를 무효라고 한다면 청구인의 종교시설은 상위법인 국토계획법령 및 부산광역시 도시계획 조례에 따른 허용규모 1,000㎡를 초과하여 건축이 불가능하게 된다), 가사 대저지구지침 제8조의 효력이 문제된다 하더라도 그렇다면 상위법인 건축법령상 대지의 접도의무 규정(이 사건 신청지 건축물은 연면적 2,000㎡ 이상이므로 너비 6m 이상 도로에 4m 이상 접해야 함)을 충족하여야 할 것인데, 이 사건 신청지가 접하는 현황 도로(여기서 “도로”의 의미는 아래에서 살펴보는 바와 같다)는 너비 3.6m로써 위 규정 또한 충족하지 못하고 있다.
또한, 관계법령에서 건축물 대지의 접도의무를 규정한 취지는, 건축물의 이용자로 하여금 교통상, 피난상, 방화상, 위생상 안전한 상태를 유지, 보존케 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여, 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는 데에 있음에 비추어 보면, 여기서 말하는 “도로”라 함은 실제 도로로서의 효용을 다할 수 있는 정도의 구조형태를 갖춘 개설된 도로를 의미한다고 봄이 상당한바, 이 사건 신청지는 미 개설된 12m 계획도로에 접하여 있으나 실제 도로의 실태를 구비하여 보행 및 차량 통행이 가능한 도로 폭은 약 3.6m임이 확인되고, 이 사건 신청지에 인접한 일부 토지(대저1동 2728-3, 37㎡)의 도로부지 사용 동의서를 득하여 향후 통행로 개설에 지장이 없다는 등의 사정만으로는 관계법령 소정의 접도요건을 충족하였다고 보기는 어렵다 할 것이므로 대저지구지침 등 관계법령에 따라 피청구인이 행한 이 사건 처분을 달리 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 12. 11. 청구인에 대하여 한 건축불허가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2012. 12. 4. 부산광역시 ○○구○○○동 2727번지외 1필지, 답, 제1종 일반주거지역, 제1종지구단위계획구역(이하 “이 사건 신청지”라 한다)에 종교시설(교회) 및 교육연구시설(교육원) 건축허가 신청[대지면적 2,753㎡ 연면적 2,997.48㎡, 건폐율 37% 용적률 106.97%]을 하자, 피청구인은 2012. 12. 11. 부산광역시 ○○구 ○○○○ 지구단위계획 시행지침[부산광역시 고시 제2011-386호 및 강서구 고시 제2011-46호(2011.10.26), 이하 “대저지구지침”이라 한다]상 종교시설은 보행과 차량 통행에 가능한 너비 12m 이상 전면도로에 최소 10m 이상 접해야 하나, 이 사건 신청지는 미 개설된 12m 계획도로에 접하며 실제 통행 가능한 도로 폭은 12m 미만(약 3.6m)이므로 위 규정에 부적합하다는 이유로 건축불허가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 한다)제52조제3항에 의하면 건축법 제44조의 건축기준을 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 건축법 제44조제1항에서 “건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다.”고 하고 있고, 동조 제2항에서는 “건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다.”고 하고 있으며, 건축법 시행령 제28조제2항에서는 “법 제44조제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터 이상인 건축물의 대지는 너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하여야 한다.”고 규정하고 있다.
나. 즉 지구단위계획에서는 건축법 시행령 제28조제2항에서 정하는 기준(너비 6미터 이상의 도로에 4미터 이상 접하는 기준)보다 완화하여 적용할 수 있는 것이지 그보다 더 강화해서 적용할 수는 없는 것이다. 그런데 이 사건 처분 사유로 내세우고 있는 대저지구지침에서는 위 건축법 시행령 제28조제2항보다 훨씬 강화된 내용 즉, “너비 12미터 이상의 전면도로에 최소 10미터 이상 접하도록 하는 내용”으로 규정되어 있고, 이는 결국 상위법인 국토계획법 제52조제3항에 정면으로 위배되는 지구단위계획이라고 할 것이므로, 상위법에 어긋나는 위 대저지구지침은 무효이고, 무효인 지침에 근거하여 내려진 이 사건 처분 역시 부당하여 무효이거나 취소되어야 한다.
다. 갑제3호증 법제처 질의회신에 의하면, “「건축법」제44조제1항에서 건축물 대지의 접도의무를 규정한 취지는, 건축물의 이용자로 하여금 교통상ㆍ피난상ㆍ방화상ㆍ위생상 안전한 상태를 유지ㆍ보존하게 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는 것인바(대법원 2003.12.26. 선고 2003두6382 판결 및 대법원 1999.6.25. 선고 98두18299 판결 참조), 여기서 ‘도로’라 함은 같은 법 제2조제11호에서 규정하는 도로, 즉「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」,「도로법」,「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 및 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로나 그 예정도로로서, 실제 도로로서의 효용을 다할 수 있는 정도의 구조 형태를 갖춘 것만을 의미한다고 할 것이다(대법원 1992.9.14. 선고 91누8319 판결 참조)”고 하고 있다.
라. 한편 갑제4호증, 대법원 1992.9.14. 선고 91누8319 판결이유 중 4항에 의하면, “원고가 이 사건 건축허가대상 신청대지에 접하는 것이라고 주장하는 위 같은 동 457의 12 토지는, 비록 행정당국에 의하여 이미 도시계획법에 의한 폭 6미터의 도로시설계획이 결정고시된 것이기는 하지만, 현재 그 지상에는 인접한 아파트 단지의 화단 내지 주차장 시설이 되어 있을 뿐이어서 보행은 물론이고 자동차의 통행이 전혀 불가능하다는 것이고, 한편 기록에 의하면 위 토지에 관한 도로시설계획은 아직 그에 따른 사업집행이 예정되어 있지도 아니하고, 위 토지의 소유자인 나라측에서 이를 원고의 이 사건 허가신청대상 건축물의 용도를 위한 도로부지로 사용하는데 동의하지도 않고 있음을 알 수 있으며”라고 하고 있어서, 적어도 도로부지로 사용될 토지의 소유자가 당해 토지를 도로로 사용하는데 동의하여 건축허가신청자가 도로를 개설할 수 있는 경우에는 건축법 제44조제1항 소정의 접도의무에서의 도로로 볼 수 있다고 판시하고 있다.
마. 갑제5호증과 갑제6호증 사진에 나타나 있는 바와 같이, 이 사건 신청지와 기존도로 사이에는 폭 12미터의 계획도로가 예정되어 있어, 기존 건축된 건축물들은 그 건축시 폭 12미터 도로가 될 수 있도록 간격을 두고 건축을 하면서 도로와 사이 공간은 콘크리트 포장을 하여 도로로서 효용을 다할 수 있도록 시설되어 있고, 아직 건축물이 들어서 있지 않은 공간 역시 첨부된 도로부지 사용 동의서에 나타난 바와 같이 도로로 사용하는 것에 동의하고 있어, 청구인이 이 건 건축을 하면서 통행로를 개설하는데 지장이 없는 상태이다.
바. 그렇다면 상기 판례 내지 질의회신에서 본 바와 같이, 건축물 대지의 접도의무를 규정한 취지를 고려해 볼 때, 이 사건 허가 신청한 건축물 이용자들의 교통상, 피난상, 방화상, 위생상 안전한 상태의 유지보존의무는 충분히 달성될 수 있을 것으로 보여짐에도, 만연히 대저지구지침을 근거로 한 이 사건 처분은 부당하므로 그 취소를 구한다.
사. 비록 건축물 규모 부분에 관하여 완화하였다고 하여도 다른 부분에서 강화되었다면 그것은 상위법인 국토계획법 제52조제3항에 위반된다고 할 수밖에 없으며, 소갑제2호증의 1 도로사용동의서에 나타난 “대저1동 2728-3번지”는 2728-1번지가 최근 다시 분할되어 가장 도로쪽으로 접하고 있는 땅으로, 이러한 인근 토지까지 이 사건 신청지가 통행로로 사용하는 것을 허락받았으므로 그 한도에서는 청구인이 이 사건 신청지 건축시 도로로 만들어 사실상 통행 가능한 도로가 될 수 있는 부분이다.
아. 대저지구지침이 가사 유효라 하더라도 그 내용을 보면 결국 행정청의 도로 미개설이라는 부작위를 들어 건축 불이익을 토지소유자들에게 주는 것으로 부당하며, 이 사건 신청지 인근이 도시화 되어가는 제반여건 등을 고려해볼 때, 일정 너비 도로와의 접도 의무규정의 지나침을 인식하여 융통성 있는 건축허가 처분이 행하여지는 것이 적절할 것으로 사료되는바 이러한 점에서도 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 신청지는 서남측편에 12m, 동남측 8m, 북동측 8m 도시계획 예정도로에 접하여 있고, 실제 통행 가능 도로는 서남측 12m 도시계획 예정도로 안에 있는 현 도로(지목:구) 약 3.6m이며, 12m 도시계획 예정도로중 실제 통행 가능한 3.6m를 제외한 부분은 수로 및 개인사유지로 되어 있고, 배치도 상 서남측편 도로에서 진입하도록 설계되었다.
나. 지구단위계획은 도시의 체계적인 정비ㆍ관리ㆍ보전ㆍ개발을 하기 위해 국토계획법 제52조제1항에 따라 건축물 용도를 제한할 수 있으며, 청구인이 주장하는 국토계획법 제52조제3항의 완화규정은 대통령령이 정하는 범위(국토계획법 시행령 제46조)인 건축물의 용도ㆍ종류 및 규모, 건폐율ㆍ용적률, 높이제한 등에 대하여 완화할 수 있음을 규정하고 있을 뿐 대지와 도로와의 관계 완화 여부는 포함되지 않는다.
다. 대저지구지침 제8조에서는 종교시설에 대한 규정을 강화한 것이 아니라 국토계획법 시행령 [별표 4] 및 부산광역시 도시계획 조례 [별표 3]에 의거 제1종 일반주거지역 내에서 면적 1,000㎡ 이하로 제한되는 종교시설에 대하여, 폭 12m 이상의 전면도로에 10m 이상 접하는 경우에 한하여 2,000㎡ 미만으로 건축물 규모에 대하여 완화하여 적용하였으며,
라. 폭 12m 이상 전면도로에 10m 이상 접하는 조건을 만족하지 않는 경우에 대하여는 국토계획법 제52조제1항제4호에 따른 건축물 용도제한을 하는 사항으로, 건축법 제44조 및 같은 법 시행령 제28조에서 정하는 도로와 대지와의 관계를 강화하는 사항이 아니다.
마. 상기와 같이 대저지구지침은 관련법규의 목적 및 취지에 적합하게 수립되었으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이며, 대저지구 지구단위계획은 열람공고, 관련부서협의, 각종 영향평가, 도시계획위원회 및 공동위원회의 심의 등 관련절차를 적법하게 이행하여 국토계획법 제30조, 같은 법 제32조 및 토지이용규제기본법 제8조 규정에 의거 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시된 사항으로 대저지구지침은 무효가 될 수 없다.
바. 건축법 제44조 및 같은 법 시행령 제28조에서 정하는 기준(연면적 합계가 2천㎡ 이상인 건축물의 대지는 6m 이상의 도로에 4m 이상 접하여야 한다)에 의한 접도의무 사항은 일반적인 용도의 건축물에 대하여 기본적으로 준수하여야 하는 규정이며,
사. 종교시설 용도는 위 규정의 접도의무와는 별개로 대저지구지침 제8조에 의거 보행 및 차량통행에 가능한 너비 12m 이상의 전면도로에 최소 10m 이상 접하도록 규정된 사항이며,
아. 위 규정은 국토계획법 제71조 별표 및 부산광역시 도시계획 조례 별표에 규정된 보행과 차량통행에 가능한 도로의 너비 규정을 근거로 결정한 사항으로서, 교통혼잡 완화와 화재시 소화 및 피난 등을 원활히 할 수 있도록 도로 폭을 규정한 사항으로, 대저지구지침에 규정한 도로는 실제 차량통행이 가능한 폭 12m 이상으로 개설된 도로를 의미하는 것으로(국토해양부 질의회신), 청구인이 주장하는 건축법 제44조 및 같은 법 시행령 제28조 규정의 도로와는 그 의미가 다른 사항이다.
자. 또한, 청구인이 제출한 대저1동 2728-3번지 도로부지 사용동의서는 이 사건 신청지와는 관련이 없고 건축허가 신청시에도 제출된 서류가 아니며, 건축허가 신청시 제출된 배치도에는 구거 부분에 목적외 사용승인을 득하여 진입로(폭 6m)만 이 사건 신청지에 접하도록 계획되어 있다.
차. 이 사건 신청지는 미 개설된 12m 계획도로에 접하고 있어 실제 통행 가능한 도로 너비는 3.6m로 대저지구지침 제8조 규정에 부적정하므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령 등
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제52조, 제76조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제46조, 제71조 [별표 4]
○「부산광역시 도시계획 조례」제30조 [별표 3]
○「부산시 강서구 대저지구 지구단위계획 시행지침」(부산광역시 고시 제2011-386호, 강서구 고시 제2011-46호)
○「건축법」제44조
○「건축법 시행령」제28조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축허가 신청서, 건축불허가 처분서 등 증거자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2012. 12. 4. 이 사건 신청지에 종교시설(교회) 및 교육연구시설(교육원) 건축허가 신청[대지면적 2,753㎡ 연면적 2,997.48㎡, 건폐율 37% 용적률 106.97%]을 하였다.
(나) 피청구인은 2012. 12. 11. 대저지구지침상 종교시설은 보행과 차량 통행에 가능한 너비 12m 이상 전면도로에 최소 10m 이상 접해야 하나, 이 사건 신청지는 미 개설된 12m 계획도로에 접하며 실제 통행 가능한 도로 폭은 약 3.6m이므로 위 규정에 부적합하다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 국토계획법 제76조제1항 및 같은 법 시행령 제71조 [별표 4], 부산광역시 도시계획 조례 제30조 [별표 3]에 의하면 제1종일반주거지역안에서는 건축법시행령 별표 1 제6호의 종교시설에 해당하는 것으로서 당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 1천㎡ 이하인 것을 건축할 수 있고, 국토계획법 제52조제3항에서 지구단위계획구역에서는 제76조부터 제78조까지의 규정과 「건축법」 제42조ㆍ제43조ㆍ제44조ㆍ제60조 및 제61조, 「주차장법」 제19조 및 제19조의2를 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있고, 같은 법 시행령 제46조제5항에서 지구단위계획으로 법 제76조의 규정에 의하여 제30조 각호의 용도지역안에서 건축할 수 있는 건축물(도시ㆍ군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물의 경우 도시ㆍ군계획조례에서 허용되는 건축물에 한한다)의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 범위안에서 이를 완화하여 적용할 수 있으며, 대저지구지침 제8조 허용용도 분류표에서는 「건축법시행령」 별표1 제6호에 의한 종교시설 중 종교집회장(교회, 성당, 사찰, 기도원, 수도원, 수녀원, 제실, 사당 그 밖에 이와 유사한 것으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것) 시설로서 당해 용도에 쓰이는 건축물 바닥면적의 합계가 2천제곱미터 미만이며 당해 대지는 면적이 최소 2천제곱미터 이상이고 보행과 차량통행에 가능한 너비 12m이상의 전면도로에 최소 10m이상 접해 있어야 한다고 규정되어 있다. 한편, 「건축법」제44조 및 같은 법 시행령 제28조제2항에 의하면 법 제44조제2항에 따라 연면적의 합계가 2천 제곱미터(공장인 경우에는 3천 제곱미터) 이상인 건축물(축사, 작물 재배사, 그 밖에 이와 비슷한 건축물로서 건축조례로 정하는 규모의 건축물은 제외한다)의 대지는 너비 6m 이상의 도로에 4m 이상 접하여야 한다고 규정되어 있다.
(가) 청구인은, 대저지구지침은 건축법 시행령 제28조제2항보다 강화된 내용을 규정하여 상위법인 국토계획법 제52조제3항에 위배되는 지구단위계획이므로 이는 무효이고 그에 근거한 이 사건 처분 역시 위법하며, 가사 대저지구지침이 유효라 하더라도 그 내용은 결국 행정청의 도로 미개설이라는 부작위를 들어 건축 불이익을 토지소유자들에게 주는 것으로 부당하며, 이 사건 신청지에 인접한 대저1동 2728-3번지 토지까지 이 사건 신청지의 통행로로 사용하는 것을 허락 받아 청구인이 이 건 건축을 하면서 통행로를 개설하는데 지장이 없는 상태이므로 건축물 대지의 접도의무를 규정한 취지를 고려해 볼 때 만연히 대저지구지침을 근거로 한 이 사건 처분은 부당하다고 주장하나,
(나) 지구단위계획은 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시켜 해당지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말하는 것으로 그 내용을 설정하는 것은 행정청의 재량행위에 속한다고 할 것인데, 이 사건 대저지구지침상 제1종일반주거지역 완화용도에서는 위와 같은 지구단위계획에 의하여 국토계획법령 및 부산광역시 도시계획 조례에서 허용하는 종교시설의 규모를 2배까지 완화하면서 그로 인해 증가하는 통행량 등을 감안하여 필요한 기반시설을 확보하도록 별도의 접도의무를 부가한 것으로 보이는바, 부가된 접도의무 규정만을 따로 떼어 그 부분만을 두고 그 하자가 중대하고도 명백하여 당연무효라거나 합리적 재량의 범위를 벗어난 부당한 내용이라고 보기는 어렵고(대저지구지침 제8조 전체를 무효라고 한다면 청구인의 종교시설은 상위법인 국토계획법령 및 부산광역시 도시계획 조례에 따른 허용규모 1,000㎡를 초과하여 건축이 불가능하게 된다), 가사 대저지구지침 제8조의 효력이 문제된다 하더라도 그렇다면 상위법인 건축법령상 대지의 접도의무 규정(이 사건 신청지 건축물은 연면적 2,000㎡ 이상이므로 너비 6m 이상 도로에 4m 이상 접해야 함)을 충족하여야 할 것인데, 이 사건 신청지가 접하는 현황 도로(여기서 “도로”의 의미는 아래에서 살펴보는 바와 같다)는 너비 3.6m로써 위 규정 또한 충족하지 못하고 있다.
또한, 관계법령에서 건축물 대지의 접도의무를 규정한 취지는, 건축물의 이용자로 하여금 교통상, 피난상, 방화상, 위생상 안전한 상태를 유지, 보존케 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여, 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는 데에 있음에 비추어 보면, 여기서 말하는 “도로”라 함은 실제 도로로서의 효용을 다할 수 있는 정도의 구조형태를 갖춘 개설된 도로를 의미한다고 봄이 상당한바, 이 사건 신청지는 미 개설된 12m 계획도로에 접하여 있으나 실제 도로의 실태를 구비하여 보행 및 차량 통행이 가능한 도로 폭은 약 3.6m임이 확인되고, 이 사건 신청지에 인접한 일부 토지(대저1동 2728-3, 37㎡)의 도로부지 사용 동의서를 득하여 향후 통행로 개설에 지장이 없다는 등의 사정만으로는 관계법령 소정의 접도요건을 충족하였다고 보기는 어렵다 할 것이므로 대저지구지침 등 관계법령에 따라 피청구인이 행한 이 사건 처분을 달리 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
